„Es geht um das Wohl der Konsumenten“

Interview mit Bruegel-Forscher Mario Mariniello über die EU-Wettbewerbspolitik

Sie sind neu bei Bruegel - könnten Sie sich kurz vorstellen?

Gern. Ich komme aus Italien und habe am European University Institute of Fiesole in Florenz studiert, wo ich einen Ph.D in Industrial Organization erworben habe. Von 2007 bis 2012 gehörte ich dem Chief Economist Team der Generaldirektion Wettbewerb in der EU-Kommission Brüssel an. Ich habe  an der ökonomischen Analyse wichtiger Wettbewerbsverfahren mitgewirkt. Außerdem habe ich zur wirtschaftspolitischen Expertise der Generaldirektion beigetragen und neue wirtschaftspolitische Instrumente mit entwickelt.

Warum sind Sie zu Bruegel gekommen?

Nun, die Arbeit bei Bruegel ist nicht allzu verschieden von dem, was ich in der Kommission zu tun hatte. Mir geht es weiter darum, die europäische Wirtschaftspolitik zu verbessern. Bei Bruegel werde ich versuchen, eine andere Warte einzunehmen und das „broader picture“ zu betrachten. Zu diesem Zweck will ich das Feld der Wettbewerbspolitik in drei Dimensionen erschließen: Durch Forschung, Monitoring und den Aufbau eines neuen „Policy labs“. Bei der Forschung geht es um die Frage, wie Industrienormen und Kartellstrafen auf der Makroebene wirken: Hilft ein funktionierender Wettbewerb in nationalen Märkten den europäischen Firmen auch auf internationaler Ebene? Beim Monitoring konzentriere ich mich auf die EU-Kommission. Die Wettbewerbsverfahren und -entscheidungen werde ich mit Kommentaren und Blogposts begleiten. Schließlich baue ich noch das Policy Lab auf - als unabhängige Plattform für Fachdiskussionen.

Welche Bedeutung hat die EU-Kartellpolitik?

Es geht um das Wohl der Konsumenten. Die EU möchte sicherstellen, dass die Unternehmen in einen fairen Wettbewerb eintreten. Die Kartell- oder Antitrustpolitik zielt zum Beispiel darauf ab, Preisabsprachen zwischen Unternehmen zu verhindern - oder zu vermeiden, dass eine Firma ihre marktbeherrschende Stellung ausnutzt, um einen Rivalen vom Markt zu drängen. Daneben haben wir noch die Fusionskontrolle. Die EU kann Unternehmenszusammenschlüsse verbieten oder Bedingungen stellen, wenn eine Fusion den Wettbewerb in einem Markt derart einschränkt, dass die Konsumenten am Ende höhere Preise zahlen müssten.

Ist diese Politik erfolgreich?

Ja, durchaus, die EU-Kommission hat großen Erfolg. Natürlich weiß ich, dass die Kommission derzeit nicht in sehr hohem Kurs steht. Doch im Bereich der Wettbewerbspolitik leistet sie eine sehr schwierige und wertvolle Arbeit.

Könnten Sie uns einige Beispiele nennen? Wie sieht es mit den laufenden Verfahren gegen Microsoft und Google aus?

Gern. Nehmen wir die letzte Entscheidung zu Microsoft. Dies ist ein einfacher Fall, denn die EU-Kommission bezieht sich dabei auf eine Einigung mit Microsoft aus dem Jahr 2010. Microsoft hat die damaligen Auflagen nicht eingehalten und wurde deshalb jetzt - als erstes Unternehmen überhaupt - mit einer Sanktion wegen Nichteinhaltung von Auflagen bestraft. Das ist eine fundamentale Entscheidung, die eine völlig neue Lage schafft. Sie bedeutet, dass Microsoft und jede andere Firma, gegen die die Kommission ermittelt, die Auflagen der Behörde einhalten müssen - ganz so, als handele es sich um eine abschließende Entscheidung. Kommissar Almunia hat damit ein starkes Signal an alle Unternehmen gesendet, die sich in Gesprächen mit der EU befinden. Es richtet sich ganz offenbar auch an Google, das gerade versucht, eine Einigung mit der Kommission herbeizuführen. Nach der Microsoft-Entscheidung ist nun klar, dass Google empfindliche Strafen riskiert, wenn es die Absprachen nicht einhält, die es mit Brüssel eingeht.

Welche Bedeutung haben Geldstrafen?

Die Strafen sind sehr wichtig, denn sie signalisieren, dass eine Verletzung der EU-Regeln mit Kosten verbunden ist. Die große Frage ist jedoch, wie hoch die Strafen sein müssen, um zu wirken. Wenn man davon ausgeht, dass die Wahrscheinlichkeit, ein Kartell aufzudecken, höchstens bei 15 Prozent liegt, dann müssen die Strafen wesentlich höher sein als der Profit, der sich aus einem Kartell schlagen lässt. Es könnte jedoch schwierig sein, hohe Strafen durchzusetzen. Schon jetzt wird die Klage laut, die Strafen seien viel zu hoch. Wenn man jedoch genauer hinschaut, dann sind sie nicht so hoch, wie sie eigentlich sein müssten. Wie lässt sich dieses Problem lösen? Eine Möglichkeit wäre, die Entscheidungsträger in den Firmen haftbar zu machen. Hier stoßen wir jedoch auch ein weiteres Problem: strafrechtliche Sanktionen sind ausgeschlossen, da sie nicht in die EU-Zuständigkeit fallen.

Wo müssen Unternehmen höhere Strafen zahlen, in der EU oder in den USA?  

In der Regel sind die Strafen in der EU viel höher als in den USA. Dabei muss man jedoch bedenken, dass die Amerikaner strafrechtliche Sanktionen haben. Deshalb ist es schwer, beide Systemen miteinander zu vergleichen.

Ihre ersten Veröffentlichungen bei Bruegel drehen sich um das Thema Normung. Warum ist die Festlegung von Normen und Industriestandards so wichtig für die Wettbewerbspolitik?

Normen erlauben es der Industrie, ihre Produktion auf eine bestimmte Technologie auszurichten. Wenn Sie eine Norm setzen können, so bedeutet dies in der Regel, dass sie große wirtschaftliche Vorteile erwarten dürfen. Andererseits wird der Wettbewerb eingeschränkt, sobald einmal eine Norm festgelegt wurde. Dies kann ein Problem sein; der Normgeber könnte versuchen, die Gewährung von Lizenzen zu Erpressungsversuchen nutzen. Um dieses Problem zu lösen, versucht die EU faire, vernünftige und nichtdiskriminierende Regeln durchzusetzen - mit der so genannten FRAND-Prozedur. Doch wie kann man Fairness durchsetzen? Das war die Frage in den Samsung und Google-Motorola-Fällen. Eine Entscheidung der EU-Kommission steht noch aus. Sie wird für die Normierung überaus wichtig.

Wann rechnen Sie mit einer Entscheidung?

Bisher gibt es noch keinen Zeitplan. Sicher ist nur eins: Angesichts der Fülle von aktuellen und potentiellen Fällen, die mit dem Missbrauch von Normen und Patenten zu tun haben, können die Wettbewerbsbehörden unmöglich alle bearbeiten. Deshalb stellt sich die Frage, ob Wettbewerbsverfahren die richtige Antwort sind und - wenn ja - welche Fälle es wert sind, dass sich die Behörden damit befassen. Anders gesagt: die EU muss herausfinden, in welchen Fällen der größte Schaden für die Verbraucher entstehen könnte.

Noch einmal nachgefragt: Zeigt die Wettbewerbspolitik Wirkung? Wenn man sich die wachsende Konzentration auf dem Automarkt oder die Kartelle bei den Energieversorgern anschaut, könnte man ins Grübeln kommen...

Konzentration an sich ist nicht unbedingt ein Problem. Ein Unternehmen kann  Marktmacht schlicht dadurch gewinnen, dass es effizienter arbeitet als seine Wettbewerber. Dies ist sogar wettbewerbsfördernd. Im Automarkt könnte dies derzeit der Fall sein - deutsche Hersteller könnten Marktanteile einfach deshalb gewinnen, weil sie effizienter arbeiten. Dies vorausgeschickt, hat die EU-Kommission durchaus das Recht, Konzentrationsprozesse zu beobachten. Aber sie kann keine Sanktionen verhängen, das ist nicht vorgesehen. Wenn es in diesem Bereich ein Problem gibt, dann müssen die Mitgliedsstaaten die europäischen Behörden einschalten. Wenn die belgische Regierung der Meinung ist, dass es nicht fair sei, wenn die Autohersteller ihre Fabriken in Belgien schließen, dann müsste die Regierung erst einmal herausfinden, wo das Problem liegt. Letztlich ist dies wohl eher ein Thema für den Binnenmarkt, aber nicht für die Wettbewerbspolitik - es sei denn, eine Firma würde sich wettbewerbswidrig verhalten. Wenn es um einzelne Branchen geht, kann die EU-Kommission eine sektorale Untersuchung einleiten. Wenn sie Wettbewerbsprobleme sieht, kann sie Vorschläge zu ihrer Behebung machen - zum Beispiel, indem der Einstieg neuer Wettbewerber erleichtert wird. Das ist aber auch alles.

Die Fragen stellte Eric Bonse