Assurance mutuelle ou fédéralisme : la zone euro entre deux modèles

La réponse à la crise de la zone euro qui s’est progressivement mise en place depuis 2010 n’a pas conduit à une avancée du fédéralisme et elle n’a guère emprunté au modèle communautaire de répartition des compétences. Elle a conduit à l’émergence d’un nouveau modèle d’assurance mutuelle entre les Etats, avec pour contrepartie un renforcement progressif de la discipline budgétaire.

Côté assurance, ce modèle est sous-jacent à la création du FESF ; à sa transformation en MES ; au projet de recapitalisation directe des banques des pays en crise ; et, d’une certaine manière aussi, à la contractualisation de fait envisagée par la BCE pour son programme d’opérations monétaires sur titres (OMT) dont la mise en œuvre sera soumise à l’existence d’un programme avec le MES.[2] Le traité MES en pose les principes, en même temps qu’il esquisse de nouveaux principes de gouvernance.

Côté discipline, le modèle trouve son expression la plus claire dans le TSCG et notamment dans sa disposition réservant aux Etats signataires le bénéfice d’une assistance, qui doit toujours s’accompagner d’une « stricte conditionnalité ». 

Le choix de ce modèle a répondu à une contrainte juridique et à un objectif politique. La contrainte tenait au caractère inachevé de la zone euro, qui contrairement à l’UE ne dispose ni de ressources propres ni d’institutions spécifiques, ainsi qu’à la nécessité, dans l’urgence, de trouver des réponses opérationnelles dans le cadre des traités existants. A partir du moment où les pays hors zone euro, en particulier le Royaume-Uni, étaient réticents à contribuer à la solidarité, celle-ci s’orientait inévitablement vers un bricolage intergouvernemental. Cette orientation s’est trouvée renforcée par l’objectif, explicite chez Nicolas Sarkozy et à l’époque largement partagé par Angela Merkel, de ne pas concéder de pouvoir supplémentaire aux institutions communautaires. Le tropisme intergouvernemental français et l’opposition de la cour de Karlsruhe à tout transfert significatif de souveraineté qui ne s’accompagne pas d’une démocratisation des institutions européennes se sont conjuguées pour imposer la solution intergouvernementale.    

La divergence entre le fédéralisme embryonnaire de l’Union européenne et la logique intergouvernementale de la gouvernance économique de la zone euro préexistait à la crise. L’accent mis (par la France en particulier) sur la coordination des politiques nationales et l’émergence de l’Eurogroupe comme instance spécifique à la zone étaient clairement hétérogène avec le modèle de délégation sur lequel repose l’UE. Mais cette divergence s’est accentuée à la faveur de la crise, produisant par ricochet des effets sur les autres institutions. Le Conseil européen, notamment, a assumé des pouvoirs exécutifs plus importants qu’il n’était envisagé dans le traité de Lisbonne.

La question est maintenant de savoir ce qui sépare ces deux modèles, quelles sont leurs forces et leurs faiblesses, s’ils peuvent coexister, s’ils peuvent se rejoindre, et quelles évolutions sont envisageables. 

1.      Deux modèles

Les Etats-Unis ont, de longue date, servi de référence en matière de fédéralisme économique. A cette aune, l’Europe dans la crise s’est montrée à la fois moins et plus centralisatrice que les Etats-Unis. Dans ce pays l’Etat fédéral prend directement en charge un plus grand nombre de risques (conflits, catastrophes sanitaires ou environnementales, sinistres bancaires), il soutient les Etats par des transferts automatiques nécessairement inconditionnels, mais il n’assure pas leur financement et n’assume pas la responsabilité de leurs dettes (Tableau 1).

Tableau 1 : Assurance implicite au sein du système fédéral : Etats-Unis et Zone euro

Le système de solidarité qui s’est construit en zone euro depuis 2010 est hétérogène à ce modèle comme au modèle communautaire : il met en œuvre une solidarité horizontale. Ce n’est pas le budget fédéral qui vient en aide aux Etats en difficulté, ce sont les budgets des partenaires, sur la base de leurs propres ressources et donc conditionnellement à l’approbation de leurs parlements nationaux. Un autre régime aurait été envisageable : il aurait été possible d’étendre les moyens et le champ d’action du MSFE, qui cofinance l’assistance à l’Irlande et au Portugal et bénéficie d’une garantie du budget communautaire. Une telle orientation aurait été à l’image de ce qui se fait pour l’assistance balance des paiements des pays de l’UE hors zone euro[3]. Mais le choix, net, a été de privilégier le FESF/MES.

Il serait erroné de caractériser cette réponse comme timide. Elle l’est évidemment à certains égards mais beaucoup moins à d’autres. En particulier, et même si les Eurobonds font encore l’objet d’un tabou, elle peut s’analyser comme relevant d’une mutualisation partielle, graduelle et conditionnelle des dettes publiques : la solidarité s’exprime par le financement direct (MES) ou indirect (OMT) des Etats, elle peut conduire à ce que le financement public se substitue entièrement au financement de marché, elle est soumise à des conditions de plus en plus strictes au fur et à mesure que la situation se dégrade[4]. L’orientation prise s’inscrit donc dans la direction d’une mutualisation progressive et conditionnelle des dettes, dont le point d’arrivé logique pourrait être l’émission de titres de dette commune, c’est-à-dire d’Eurobonds.  

Dans ce nouveau cadre la compétence de la Commission est délimitée. En matière de surveillance, elle joue un rôle considérablement renforcé par le TSCG, puisque ses propositions de sanctions seront adoptées sauf vote contraire par le Conseil ; elle s’assimile à un ministère public dont les réquisitions s‘appliqueraient presque automatiquement. En matière d’assistance, elle partage la responsabilité de la conditionnalité avec ses partenaires de la troïka, mais elle n’intervient pas dans la mobilisation des ressources ; en quelque sorte, elle joue le rôle d’un FMI qui ne ferait pas directement d’assistance financière mais se bornerait à négocier les programmes. Dans ce rôle Commission se borne à préparer les programmes d’assistance, à surveiller leur mise en œuvre, et à fournir une expertise à l’Eurogroupe. Elle n’est donc pas un exécutif. Ce rôle est dévolu à l’Eurogroupe et au CEF sur lequel il s’appuie – voire au Conseil des chefs d’Etat et de gouvernement zone euro.

Ce système de gouvernance se caractérise par une très faible représentation de l’intérêt général européen. La Commission en est porteuse, mais son rôle est borné. La BCE exprime elle aussi un intérêt collectif, mais dans un domaine étroit. Le parlement n’a pratiquement aucun rôle : il ne vote pas l’impôt et n’exerce de contrôle ni sur les programmes, ni sur les ressources engagées dans l’assistance, qui sont mobilisées par les parlements nationaux. Ces derniers, quant à eux, sont comptables de l’intérêt national et non de l’intérêt européen. Quant aux Etats, seule l’ultima ratio les conduit à dépasser le calcul des intérêts nationaux, dont rien ne conduit à penser qu’il conduise à des réponses collectivement optimales. En d’autres termes les décisions ne peuvent être prises qu’au bord du précipice, car sa proximité est ce qui contraint les acteurs à prendre en compte leur communauté de destin.    

2.      La logique de l’assurance mutuelle

Comment ce système d’assurance mutuelle peut-il évoluer ? Une première possibilité est de demeurer dans la même logique mais en trouvant une réponse aux problèmes qu’il rencontre aujourd’hui : faiblesse de l’exécutif et faiblesse de la représentation de l’intérêt général. 

Pour résoudre le problème de l’exécutif, la solution la plus tentante consisterait à confier la présidence de l’Eurogroupe au Commissaire chargé des affaires économiques et monétaires. Elle reviendrait cependant, en matière de surveillance, à fusionner les fonctions de procureur et de juge, et donc à conduire la Commission à cumuler des pouvoirs usuellement séparés. Imagine-t-on un Commissaire qui requerrait des sanctions contre un Etat et présiderait ensuite le Conseil au cours duquel cette proposition serait validée ou rejetée ?   

Deux réponses alternatives sont donc concevables :

·         La première consisterait à prendre son parti de la diffraction des responsabilités pour constituer un exécutif bicéphale composé du Commissaire et d’un ministre des Finances en charge de la présidence de l’Eurogroupe, de la représentation externe et de l’Union bancaire. L’inconvénient de cette solution serait de conduire à peu près certainement à la constitution, sur la base du MES, d’un second pôle économique et financier – le Trésor européen – qui serait nécessairement en rivalité avec la Commission. Ce ne serait pas la meilleure manière de donner unité et autorité à l’exécutif européen ;  

·         La seconde réponse consisterait à extérioriser la surveillance des déficits excessifs en la confiant à une entité distincte des services ECFIN, soit à l’intérieur de la Commission, soit en dehors. La mise en place d’un tel comité budgétaire indépendant du Commissaire libérerait celui-ci de son rôle de procureur et permettrait alors d’envisager qu’il cumule ses fonctions avec celle de président de l’Eurogroupe, sur le modèle du Haut Représentant[5]. Cette solution supposerait une modification des traités mais elle aurait l’avantage du parallélisme avec un schéma qui se met en place dans les Etats sous l’impulsion du TSCG.

Pour résoudre le problème de l’intérêt général, il ne serait pas possible de miser sur le seul parlement européen (au moins tant que celui-ci n’aura pas la responsabilité des ressources mobilisées en faveur de l’assistance). La solution consisterait à reconnaître qu’un système reposant sur la solidarité horizontale met inévitablement en exergue la légitimité des parlements nationaux, mais que pris un à un ceux-ci ne peuvent pas intérioriser l’intérêt collectif des pays de l’euro.

Cela conduit à envisager une assemblée parlementaire combinant représentants de la commission ECON du parlement européen et représentants des commissions des finances des parlements nationaux de la zone euro[6]. Cette Commission des finances de la zone euro devrait contrôler l’exécutif européen en matière économique; elle devrait se prononcer sur la mise en place de facilités d’assistance et le montant de ressources dont elles disposent ; et elle devrait pouvoir être saisie par l’exécutif zone euro d’une proposition de censure d’un budget national juridiquement suspensive de l’exécution de ce budget.      

Sur cette base, il serait possible d’envisager le passage à des Eurobonds en contrepartie de l’existence d’un contrôle ex ante sur les budgets des Etats participants. Dès lors en effet qu’existerait dans le système une autorité assez démocratiquement légitime pour pouvoir imposer à un parlement national de réviser un budget présentant des risques pour la stabilité financière de l’Union, il serait possible de franchir le pas et, tout en conservant une logique de solidarité horizontale, de mutualiser partiellement les dettes. Il n’est pas garanti qu’une telle légitimation suffise à rendre ce contrôle politiquement acceptable par les citoyens des pays zone euro. Il le serait cependant plus que ne l’est actuellement la surveillance par la Commission et l’Eurogroupe.  

3.      L’alternative : une fédéralisation du système ?

Peut-on aussi envisager une issue de nature fédérale, qui renoue avec l’inspiration initiale de l’UE et s’éloigne du modèle de l’assurance mutuelle ? Cela supposerait de substituer à cette dernière un régime reposant sur la mobilisation d’une ressource commune. Concrètement, la zone euro (à défaut de l’Union européenne) devrait alors être dotée d’une capacité d’emprunt. Celle-ci servirait à financer les programmes d’assistance, d’achat de titres et de recapitalisation bancaire, ainsi que d’éventuelles recapitalisations de la BCE. Se constituerait sur cette base un Trésor européen qui serait le backstop.

Cette capacité d’emprunt serait gagée soit sur des ressources propres (part d’IS ou points de TVA, par exemple), soit sur un pouvoir de taxation contingent, qui en serait le collatéral. Cela supposerait la création d’une instance parlementaire spécifique à la zone euro et dotée d’une capacité fiscale propre (qui pourrait être encadrée quantitativement et qualitativement par traité). Cette instance pourrait être constituée au sein du Parlement européen.

Dans cette logique la fédéralisation se substituerait à la mutualisation. Un budget zone euro pourrait voir le jour, en vue de financer des biens publics spécifiques aux pays participant à l’union monétaire ou des programmes de stabilisation et de transfert. Les Eurobonds seraient les titres émis par le Trésor européen et non des titres nationaux bénéficiant d’une garantie conjointe et solidaire. Les Etats seraient (tendanciellement au moins) individuellement responsables de la gestion de leurs finances publiques. L’exécutif zone euro serait responsable devant le parlement correspondant, élu au suffrage universel et non plus composé de représentants des parlements nationaux (Tableau 2).      

Tableau 2 : Assurance mutuelle et fédéralisation

En dehors de toute question d’acceptabilité politique immédiate, cette perspective soulève plusieurs questions :

·         L’existence de biens publics propres à la zone euro et susceptibles d’un financement budgétaire ne va pas de soi ; hormis la stabilité financière, qui n’a pas de dimension budgétaire immédiate, la plupart des biens publics auxquels on peut penser sont de nature communautaire plutôt que propres à la zone euro. Si, pour des raisons de stabilisation, il y a une logique macroéconomique forte à la constitution d’un budget commun zone euro, les arguments de finances publiques sont donc beaucoup plus minces ;

·         Un budget zone euro pourrait reposer sur des dépenses de transfert, de préférences fortement contra-cycliques. L’assurance-chômage est un candidat. Cela impliquerait de briser un vieux tabou selon lequel l’Union n’intervient pas dans les transferts aux individus, mais surtout cela induirait très probablement une harmonisation des politiques du marché du travail. Il est difficile en effet d’envisager une assurance-chômage commune tout en laissant aux Etats l’entière responsabilité des politiques réglementaires qui concourent à déterminer le niveau du chômage. Une telle évolution ferait sens économiquement, elle serait cependant très discutée ; 

·         Il n’est pas certain que le volume d’émission de dette cohérent avec un budget réaliste pour la zone euro soit suffisant pour envisager de faire de l’obligation correspondante l’actif sûr de la zone euro. Il pourrait en quelque sorte y avoir insuffisance de l’offre d’Eurobonds, et donc persistance de la situation actuelle de fragmentation financière.

Au total les arguments de gouvernance pour une fédéralisation sont puissants mais il n’est pas certain que son soubassement économique soit assez développé pour en faire une réponse réaliste.

4.      Conclusion

En réponse à la crise, la zone euro s’est orientée vers un régime d’assurance mutuelle hétérogène au modèle de l’Union européenne. Loin d’approfondir son intégration sur le mode fédéral, elle a fait mouvement dans une direction différente, de caractère plus intergouvernemental. En dehors même de toute question de périmètre, l’union monétaire européenne est donc aujourd’hui prise entre deux logiques hétérogènes dont la coexistence n’est pas aisée, celle – de nature essentiellement fédérale – de l’Union européenne et celle – de nature intergouvernementale – de l’assistance mutuelle.

Le modèle assurantiel n’est pas stabilisé. En particulier sa pérennité suppose de répondre aux problèmes de la faiblesse de l’exécutif et de l’insuffisante représentation de l’intérêt général. Des solutions existent qui permettrait d’approfondir et de stabiliser ce modèle, dans la mesure cependant de l’acceptabilité d’une gouvernance qui place les autorités nationales en porte-à-faux entre intérêt national et intérêt européen. Il n’est pas assuré que ce régime puisse trouver une assise stable dans la durée.  

L’alternative consisterait à faire mouvement vers le schéma fédéral, dont il faut cependant reconnaître qu’il est aujourd’hui plus adapté à l’Union dans son ensemble qu’à la zone euro : celle-ci ne dispose pas en propre du substrat économique et budgétaire qui est généralement à la base des fédérations. Il est envisageable, et sans doute même souhaitable, que la zone euro engage une évolution dans cette direction et aille donc vers une intégration économique assez forte pour fournir un soubassement à un mode de gouvernance fédéral. Il s’agit cependant d’une perspective de moyen terme.

Le problème de la réforme des institutions et de la gouvernance tient à la difficulté de concilier la logique d’assurance mutuelle, sur la base de laquelle s’est constituée la réponse à la crise, et la logique fédérale, vers laquelle la zone euro devra certainement s’orienter à long terme. Reconnaître les apports de l’une tout en organisant une transition graduelle vers l’autre est un défi juridique, institutionnel et politique dont la difficulté est au moins égale à celle que pose la coexistence au sein de l’UE entre pays qui participent à l’euro et pays qui n’y participent pas.

[1] Bruegel, Bruxelles. Je remercie Elie Cohen, Fabien Dell et Shahin Vallée pour leurs remarques sur des versions antérieures de ce texte.

[2] Il est trop tôt pour dire si l’union bancaire relèvera du modèle fédéral ou du modèle assurantiel. Le transfert de la supervision bancaire à la BCE relève du fédéralisme, mais la question des mécanismes de soutien budgétaire (fiscal backstop) n’est pas tranchée. Elle pourrait reposer sur le MES. Voir sur ce point Pisani-Ferry et Wolff (2012).

[3] Le MSFE a contribué pour 60 milliards d’euros à la constitution du mécanisme de secours (contre 440 milliards pour le FESF). Cette enveloppe est en voie d’absorption par le MES.

[4] Au stade actuel la gradation n’est pas compète. On pourrait toutefois aisément évoluer vers un système à trois ou quatre niveaux : appui du MSE à la recapitalisation des banques en échange d’une conditionnalité sectorielle ; soutien de la BCE en échange d’une conditionnalité limitée ; programme type FMI ; mise sous tutelle, dans l’esprit de ce que Jean-Claude Trichet a appelé le « fédéralisme d’exception ».

[5] Cela supposerait aussi que la Commission s’organise pour traiter en son sein les questions relatives à la zone euro.  

[6] L’article 13 du TSCG prévoit la création d’une « conférence parlementaire » de ce type, mais sans définir ses compétences et ses pouvoirs.