Un grand pas pour l'Europe, mais le déficit démocratique demeure

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Le 18 décembre, les ministres des finances européens ont annoncé un accord sur la mise en place d'un mécanisme de résolution unique (MRU) pour le traitement des crises bancaires. Certaines réactions présentent cet accord comme l'achèvement de l'union bancaire, d'autres comme un compromis impraticable. Cette apparente contradiction est révélatrice de la nature du projet d'union bancaire : radical et de long terme. Le MRU n'en est pas le point d'aboutissement, mais il illustre le chemin parcouru depuis son engagement en juin 2012.

Qu'est-ce que l'union bancaire ? Dans sa définition la plus simple, l'expression désigne le transfert au niveau européen des instruments de politique publique relatifs au secteur bancaire, en particulier la supervision, la résolution des crises et la garantie des dépôts.

La motivation est de rompre le cercle vicieux entre finances publiques et systèmes bancaires nationaux, identifié en 2011-2012 comme un facteur-clé de la crise de la zone euro. Sur le premier point, un mécanisme de supervision unique (MSU) a déjà été décidé et prévoit un transfert d'autorité, cette année, du niveau national vers la Banque centrale européenne (BCE).

La relation entre banques et Etats est au coeur du développement historique des économies européennes. Son transfert au niveau supranational est un changement structurel de grande ampleur et soulève la question du pouvoir politique, fiscal et budgétaire au niveau européen. Le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, a raison de suggérer une « union quadruple », bancaire, budgétaire, économique et politique, pour résoudre la crise.

Une union fiscale partielle et deguisee

Mais le débat sur l'union budgétaire et politique est gelé par la frilosité de nos gouvernants, le manque de confiance entre Etats membres et la difficulté de modifier les traités européens. Tant qu'il en est ainsi, l'union bancaire ne peut être qu'une construction incomplète. Toutefois, même inachevée, cette construction est un progrès majeur. L'union monétaire est rendue bien plus solide par une union bancaire même partielle.

Le MSU est à lui seul un gigantesque pas en avant pour la stabilité financière européenne. En comparaison, le MRU, dont les attributions se situent en aval du MSU, apparaît nettement moins convaincant, avec ses procédures hybrides entre Etats membres et Union européenne (UE), sa complexité byzantine, et sa mise en application conditionnelle et étagée entre 2015 et 2025. Le discours politique s'est focalisé sur la résolution des crises bancaires « à coût budgétaire nul », en faisant payer les créanciers et les banques elles-mêmes.

En réalité, une contribution imposée aux banques, comme l'impôt sur les sociétés, est une taxe, même si elle n'est pas directement prélevée sur les ménages. Elle revient à créer une union fiscale et budgétaire partielle et déguisée, d'où la méfiance compréhensible de certains gouvernements. Quant à faire participer les créanciers, l'intention est bienvenue, mais sa mise en oeuvre sera difficile.

Depuis le début de la crise, les gouvernements européens ont été beaucoup trop généreux avec les créanciers des banques, qui ont bénéficié d'un attachement excessif au maintien des champions bancaires nationaux. Mais, dans certains scénarios de crise aiguë, l'intervention publique est justifiée pour arrêter la panique. Le but est donc de trouver un meilleur équilibre en imposant une discipline fondée sur des incitations plus saines ; mais cet équilibre sera défini par la pratique des années à venir, autant, sinon plus, que par la législation en cours de discussion.

L'accord est une etape

Les Etats-Unis ont une meilleure discipline de marché sur ce point et ont pu fermer des centaines de banques depuis 2007 en imposant des pertes importantes à leurs créanciers. Mais leur système est lui-même loin d'être parfait, et il a fallu des décennies pour en arriver là. Le retard européen sur ce point ne sera pas comblé en une seule étape. A court terme, l'essentiel est ailleurs.

La mise en oeuvre du MSU requiert une revue des bilans des banques qui passent sous l'autorité de la BCE. Certaines de celles qui seront identifiées comme sous-capitalisées devront être restructurées par les autorités publiques nationales, bien avant la mise en place opérationnelle du MRU. C'est là que se joue le sort de l'union bancaire.

Si la revue des bilans manque son objectif de rétablissement de la confiance, il n'y aura rien à attendre du MRU, et la zone euro rechutera sans doute dans la crise. Mais si l'exercice s'achève avec succès fin 2014, l'héritage des échecs passés ne pèsera plus sur les négociations européennes comme aujourd'hui. Dans ce nouveau contexte politique, il n'est pas impossible d'imaginer que les questions de fond sur la responsabilité et la représentation, en d'autres termes l'union politique, puissent être abordées de manière renouvelée.

L'accord du 18 décembre n'est donc qu'une étape, et pas la plus importante, sur la longue route vers l'union bancaire en Europe. La question centrale, comme l'indiquent les intentions de vote aux élections européennes de mai, reste celle du déficit démocratique de l'Union. Sans mandat démocratique, les institutions européennes, Conseil inclus, resteront grippées par leur déficit de capacité exécutive. Et sans cette capacité, l'union bancaire est condamnée à rester inachevée.