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Retraites : pour la clarté

L’économiste regrette, dans sa chronique au "Monde", que les tensions internes au gouvernement aient conduit à s’écarter de la stricte logique d’un sy

Publishing date
02 September 2019

This opinion piece was originally published by Le Monde

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1993, 2003, 2007, 2010, 2013, 2019 : voici donc venir la sixième réforme des retraites. À coup de changement des règles d’indexation, de recul de l’âge légal et d’augmentation de la durée de cotisation, les cinq premières ont surtout cherché à contenir la hausse du poids des pensions dans le revenu national. Nécessaires du fait la démographie, elles ont été douloureuses : si les hommes nés en 1940 sont partis à 60 ans avec 80% de leur salaire, ceux de 1980 partiront à 64 ans avec un revenu amputé d’un tiers. Mais elles ont atteint leur objectif en faisant baisser de cinq points de PIB (120 milliards en valeur 2019) la masse des pensions projetée pour 2040.

Le problème du financement des retraites est donc pour l’essentiel réglé. Cette litanie de réformes a cependant altéré les perceptions collectives. Au fur et à mesure que les perspectives financières s’amélioraient, l’inquiétude des Français a augmenté. En 1995, selon le CREDOC, ils n’étaient que 22% à en faire un souci prioritaire. En 2015, 47%. Les plus jeunes redoutent que, les réformes succédant aux réformes, le régime par répartition ne leur apporte pas grand-chose quand ils termineront leur vie active.

C’est dans ce contexte qu’il faut analyser le projet de système universel par points proposé en juillet par le rapport Delevoye. Il ne vise pas cette fois à réduire le coût de la répartition mais à la refonder en uniformisant l’acquisition des droits à pension, en assurant leur portabilité d’un métier à l’autre et d’un statut à l’autre, en donnant plus de latitude aux choix individuels et en établissant des principes pérennes pour le pilotage du système.

L’enjeu de cette réforme, c’est d’abord l’égalité des règles. Les Français sont aujourd’hui persuadés que les dés sont pipés. Comme l’avait souligné en 2016 un rapport de France Stratégie, Lignes de faille, ils doutent de leurs institutions sociales. À côté des grands privilèges, les petits pérennisent la perception d’une grammaire sociale faussée. Avec deux conséquences lourdes : collectivement, un pessimisme exacerbé ; individuellement, la quête du salut par l’accès à des positions qu’il s’agit ensuite de défendre pied à pied.

Dans leur grand livre, Why Nations Fail, Daron Acemoglu et James Robinson opposent les pays dotés d’institutions sociales « inclusives » aux pays à institutions « extractives ». Ils expliquent le sous-développement des seconds par le fait que l’énergie individuelle s’y concentre sur l’accaparement des rentes plutôt que la création de richesse.

Bien entendu inclusives, nos institutions sociales ne sont pas exemptes de traces extractives. En matière de retraite, la multiplicité de statuts que rien ne justifie plus et la perception (souvent excessive) d’une forte inégalité entre public et privé entretiennent le ressentiment et freinent la mobilité professionnelle. En réalité, comme l’a bien montré l’Institut des Politiques Publiques, les vrais perdants du système actuel sont aujourd’hui les plus faibles : celles (plus que ceux) dont les parcours ont été heurtés ou atypiques. Bien souvent, leur pension n’atteint un niveau trop maigre que par le jeu des dispositifs de solidarité. C’est cela qu’il faut corriger.

L’autre enjeu, c’est la confiance. Or le projet a fait depuis deux ans l’objet d’une sourde controverse au sein du gouvernement. Armés de projections quelque peu alarmistes, certains voient dans la réforme des retraites un moyen de réduire la dépense publique. Changer les règles leur paraît en revanche consommer beaucoup de capital politique pour des effets à long terme, par nature incertains.

Tranché dans son principe, le débat a rebondi autour de la notion d’âge d’équilibre mise en avant par le rapport Delevoye : en cas de départ avant 64 ans, la pension devait être ajustée à la baisse, et symétriquement en cas de départ postérieur. Cette proposition a nourri le soupçon que le vrai but était, encore une fois, de faire des économies en reculant l’âge de la retraite. Or une réforme d’ampleur qui fait par nécessité des perdants et des gagnants, ne peut éviter de coaliser les oppositions que si elle ne vise pas en même temps à donner des coups de rabot. C’est sans doute pourquoi Emmanuel Macron a écarté les 64 ans.

Reste à savoir ce qui les remplacera. Un système à points ne met évidemment pas fin aux contraintes de financement induites par le vieillissement, mais conduit à les exprimer par des incitations plutôt que par des normes rigides. Dans sa version idéalisée, il est équilibré par construction parce que la pension de chaque génération dépend de son espérance de vie à la retraite et celle de chaque individu de son âge de départ. Se pose cependant la question des repères collectifs. Aujourd’hui, chacun sait combien de trimestres il va lui falloir accumuler pour bénéficier d’une retraite à taux plein et c’est cette norme qui structure les comportements. À ne donner aucun repère dans le futur, ne subsisterait que l’âge légal des 62 ans. Or il importe de signaler que demain, on ne sera pas vieux au même âge qu’aujourd’hui.

Au lieu des 64 ans, Emmanuel Macron a suggéré de raisonner en durée de cotisation. Mais cela brouillerait la logique d’un système par points, dans lequel la notion de trimestre validé n’existe pas, et donnerait la fâcheuse impression que rien de change vraiment. Comme l’a proposé Antoine Bozio, il serait préférable de s’accorder sur le taux de remplacement du salaire antérieur que les retraités sont en droit d’atteindre, et d’indiquer à chaque personne à quel moment les montants cotisés lui permettront de l’obtenir. Cela n’interdirait pas de partir plus tôt, ou plus tard, avec une pension ajustée en conséquence. Repères collectifs, et choix individuels : c’est l’équilibre qu’il faut trouver.

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