Opinion

欧洲如何实现碳中和?一种建议

“欧洲绿色协议”目前缺少的一个工具是碳底价,它可以为ETS和非ETS部门设定最低碳定价。经过多年的讨论,现在可能已经到了引入这一制度的时候了。

By: and Date: March 5, 2021 Topic: Energy & Climate

Disclaimer: This is a Chinese translation produced by Sina based on the article ‘Carbon price floors: an addition to the European Green Deal arsenal

今年将是欧洲气候政策的决定性一年,欧盟将出台一系列新法规,承诺将现行欧盟气候和能源政策与2030年减排55%的新目标保持一致。碳定价作为欧盟气候政策架构的支柱,其改革具有根本上的重要性,这将导致碳排放交易体系(ETS)和能源税指令(ETD)的相应改革。

“欧洲绿色协议”目前缺少的一个工具是碳底价,它可以为ETS和非ETS部门设定最低碳定价。经过多年的讨论,现在可能已经到了引入这一制度的时候了。

欧盟目前碳排放体系的规则、目标和缺点

ETS是欧盟主要的碳定价工具,涵盖发电部门、工业和欧洲内部航班的排放,约占欧盟总排放量的40%。这是一个总量管制与交易体系,设定了配额上限,并通过拍卖等方式分配给参与者。然而,碳泄漏的风险仍然存在,即企业为了控制成本而将其活动转移到气候规则较宽松的国家。碳泄漏扭曲了交易体系,不利于减排进程,这种风险可以通过免费给予ETS部分配额来避免。

此外,该系统的设计是为了使配额的数量以稳定和可预测的方式减少(称为线性减排系数),拍卖价格取决于在任何特定时间提供的数量和需求水平。自2009年以来,多种因素(经济危机和碳国际信用额度的大量进口)共同导致配额过剩,最终导致碳价长期走低(从2005-2008年的20-25欧元/吨二氧化碳,降低到2009-2011年的10-15欧元,再到2012-2018年的5-10欧元)

为了解决这种供应过剩的问题,欧盟引入了市场稳定储备——这是一种调整系统,当配额过剩超过一定限度时,自动削减拍卖量,当过剩量下降时,释放待拍卖的配额量。自2019年该系统启动以来,碳价已经上涨到目前40欧元左右的水平。

然而,如果要对欧盟脱碳做出实质性贡献,碳价就必须持续上涨。当然,确定一个“目标”价格是困难的,但人们一直在尝试确定能够引起行为改变的定价水平。例如,斯特恩·斯蒂格利茨碳定价高级别委员会(Stern-Stiglitz High-Level Commission on Carbon Prices)认为,如果要减少排放,2020年的碳价格应该在40-80美元之间,2030年应该在50-100美元之间。

因此,欧盟目前的碳价仍然太低,无法以符合欧盟气候目标的方式减少排放。在ETS内部,有两种方法可以用来设计理想的减排目标:

首先是加快减少免费分配的排放许可。2013年,制造业设施获得了80%的免费配额,而2020年则为30%。然而,被认定存在严重碳泄漏风险的行业继续获得100%的免费配额,这与ETS的目标不一致,并对价格造成下行压力。碳泄漏的风险不应该通过ETS来解决,而应该通过引入碳边境税来解决。这种处理碳定价竞争力方面的政策工具的转变,既可以避免国内碳市场的扭曲,又可以保证与国际竞争者的公平竞争环境。

第二种方式是提高ETS的线性减排系数——即每年收紧排放上限的幅度。目前到2030年,每年收紧的速度是2.2%,这与欧盟此前商定的比1990年减排40%的目标是一致的。但作为欧盟对《巴黎协定》的最新承诺的一部分,欧盟将很快通过其至少55%的新减排目标,这将需要进一步提高ETS的线性减排系数。

因此,欧盟应在2021年调整这两个主要杠杆:免费的ETS配额和线性减排系数,以控制排放配额的供应。然而,如果欧盟希望加速排放价格的必要增长,碳底价可以作为第三种工具。碳底价的主要优点是透明和可预测,有助于投资者和消费者向低碳解决方案的可持续转变,在考虑应对新冠危机的即将到来的投资浪潮时,这一点尤为重要。

碳底价作为第三种工具

碳底价(低于此价格不允许交易)正越来越多地被用于使碳定价成为脱碳的强大推动力,如果可靠地推进,碳的最低价格可以逐步提高,从而建立一个与气候目标一致的碳价格。

然而,碳底价的问题在于可执行性,如何保证这一价格是由市场创造?这一点尤其重要,因为市场参与者有默契地合谋降价的事前动机,这很容易阻止市场的形成。

由于认识到这一缺陷,许多系统诉诸于对碳排放征税,而不是建立交易机制。这很简单,可以预测,而且在法律上是可以执行的。然而,征税也不是没有问题:征税并不能保证实现减排的最终目标,而且当征税成为更广泛的税收政策的一部分时,它会受到政治压力。这危及了可预见性,也是企业本身倾向于交易计划的主要原因,许可相当于对投资决策至关重要的产权。事实上,世界上大约五分之一的排放都在这类计划之下。

各国在碳底价方面的经验为我们提供了有益的启示。英国从2013年开始实行碳底价(CPF)。CPF由两部分组成,由能源生产者以两种不同方式支付:(1)欧盟碳排放交易系统的配额价格;(2)碳支持价格(CPS),即在欧盟ETS配额价格低于碳底价时,则由该价格补足。

该计划最初的目的是让碳底价逐年增加,以便在2020年达到每吨二氧化碳30英镑的水平。然而,自2016年以来,为了消解企业面临的竞争劣势,碳底价被固定在18英镑,降低了最终的能源账单。

2019年,荷兰也考虑为ETS覆盖的发电厂实施类似的计划:到2020年,碳排放的最低价格定为每吨12.30欧元,然后到2030年逐步提高到每吨31.90欧元。在这个系统中,如果ETS的价格低于这个最低价格,差额将以全国碳税的形式收取。荷兰的提案由于新冠疫情的影响而被推迟,目前还不清楚何时会最终出台。

荷兰政府还在其2021年预算中提出了一项立法提案,为工业设施设定碳底价,该价格下限的设定方式与发电行业的提议类似,2020年的最低价格提议为30欧元。届时,荷兰的实际税收将是排放交易计划价格与30欧元之间的差额。预计到2030年,这一最低价格将提高到125欧元。

在英国和荷兰的案例中,自动补足确保了最低碳价的可信度。这样的系统可以明确最低碳价的轨迹,在欧盟层面上类似的系统可以证明是脱碳武器中非常有效的武器。ETS价格下限最好在全欧盟范围内实施,因为国家措施可能会导致国家间的套利,就像碳泄漏一样,可能会造成扭曲并最终产生反作用。

然而,在全欧盟范围内实施可能需要所有欧盟国家的一致决定(尽管有些人声称有条件的多数投票就足够了),因此可能会被碳密集型国家否决。解决这一政治经济问题的办法在于碳收入的再分配:将碳排放交易系统改革所产生的部分碳收入用于资助碳密集型国家的公正过渡方案。如果做不到这一点,可能将由国家间的联盟引入ETS的碳底价措施。

ETS之外

重要的是要记住,ETS目前只涵盖了欧盟总排放量的40%。其余的60%,包括来自交通、建筑和农业的排放,目前不受欧盟范围内碳定价的约束,只受能源税指令(ETD)规定的欧盟范围内能源税最低税率的约束。

改革ETD的提案将在2021年提出,欧盟也可能在此引入碳底价。这一点尤为重要,因为ETD下的一些行业特别容易受到与全球能源市场相关的重大不确定性的影响,这就是为什么新冠疫情引起的油价暴跌,导致法国出台一份意见书,呼吁设定碳底价,作为对化石燃料价格下跌的保障。此外,正如ETS所主张的那样,碳底价将提供透明度,并促进ETD下各部门的低碳投资。

德国已经在2019年实施了一个框架,其中交通和建筑供暖行业的碳价将在2022年上升到30欧元,2023年上升到35欧元,2024年上升到45欧元,2025年上升到55欧元,同时从2026年开始拍卖每单位价格区间为55-65欧元的排放证书。

加拿大不列颠哥伦比亚省已经成功实施了类似的计划,2008年,该省推出了10加元的碳税,与此同时,该省事先明确表示,碳税将在2013年每年增加5加元,至30加元。2018年,加拿大政府在联邦层面复制了这一成功方案,2019年开始征收20加元,并计划在2022年达到50加元。在这一体系中,各省可以灵活选择自己喜欢的价格体系,但必须实行联邦最低价格。

为了使欧洲“欧洲绿色协议”取得成功,欧盟应更加重视改变预期的可信度,使市场主体可以从今天的低碳投资中预见到更高的未来回报。在这点上,无论是在ETS部门还是在非ETS部门,碳底价可能非常有效。


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