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Europa sollte sich nicht vor ausländischen Übernahmen fürchten

Bruegel-Forscher Mario Mariniello zum wachsenden Protektionismus und der Rolle der EU-Kommission

By: Date: December 17, 2014 Topic: Innovation & Competition Policy

Wenn ein Unternehmen von ausländischen Investoren übernommen wird, ist dies oft ein Problem für die Regierung. Die Bedenken können strategischer Art sein (zum Beispiel bei Deals im Rüstungssektor), oder auch allgemein wirtschaftspolitisch. In letzterem Fall wird in der öffentlichen Debatte oft die Sorge laut, dass ein ausländischer Investor Entscheidungen fällen könnte, die der heimischen Wirtschaft schaden – einfach, weil er physisch oder psychologisch weniger an das Gastland gebunden ist. Zum Beispiel heißt es, dass die Marke der Unternehmens geschwächt werden könnte, dass Arbeitsplätze wegfallen oder die Forschungsausgaben zusammengestrichen werden.

Ein Beispiel ist die Übernahme des britischen Unternehmens Cadbury durch den amerikanischen Konzern Kraft im Jahre 2010. Kraft erhielt von der britischen Genehmigung freie Bahn, weil es versprochen hatte, die Schokoladenfabrik in Somerdale nicht dicht zu machen. Doch nach der Übernahme setzte sich Kraft über seine eigene Zusage hinweg und verlagerte die Produktion aus Cadbury nach Warschau. Der Fall Kraft/Cadbury war denn auch in aller Munde, als Pfizer im Frühjahr 2014 versuchte, AstraZeneca aufzukaufen. Er löste in Großbritannien eine neue Diskussion  über ausländische Übernahmen aus. Die britische Regierung schlug vor, dem Staat zusätzliche Möglichkeiten zu geben, eine ausländische Übernahme an Bedingungen zu binden.

Fast zur selben Zeit wandte sich die französische Regierung auf der anderen Seite des Kanals gegen die versuchte Übernahme des französischen „Industrie-Champions“ Alstom durch den US-Konzern General Electric. Die Regierung erließ ein Dekret, das die „Financial Times“ als „Atomwaffe gegen ausländische Übernahme“ bezeichnet hat. Dieses Dekret weitet die Möglichkeit staatlicher Interventionen deutlich aus. Die Regierung kann nun Bedingungen stellen, wenn es um den Energie-, Transport-, Telekom-, Wasser-, Gesundheits- und Verteidigungs-Sektor geht. 2011 machten diese Sektoren zusammen genommen mehr als ein Viertel der französischen Wirtschaft aus.

Ähnliche Debatten gibt es überall in Europa. Der Ruf nach staatlicher Intervention zum Schutze öffentlicher Interessen wird immer dann laut, wenn ein ausländischer Investor versucht, eine wichtige nationale Marke zu übernehmen. Allerdings sollten die nationalen Regierungen eigentlich gar keine Rolle bei großen Übernahmen spielen, an denen Firmen aus unterschiedlichen Ländern beteiligt sind, seien sie nun aus Europa oder aus Nicht-EU-Ländern. Normalerweise sind dafür nämlich die Wettbewerbshüter der EU-Kommission zuständig. Daraus ergeben sich einige inter-institutionelle Spannungen. Denn das einzige handlungsleitende Prinzip der EU-Kommission bei der Untersuchung von Zusammenschlüssen ist der Schutz der Konsumenten. Demgegenüber verfolgen nationale Regierung oft andere Interessen.

Die Entscheidung der EU-Kommission darf sich jedoch nicht nach anderen Kriterien richten. Wenn ein Zusammenschluss zum Beispiel dazu beiträgt, die Standorte zu optimieren, die Produktionskosten zu senken und die Marktpreise zu drücken, so kann dies ein zureichender Grund für die Kommission sein, grünes Licht zu geben. Ob die Rationalisierung der Produktionsstandorte auch zum Abbau von Arbeitsplätzen führt, ist für die Entscheidung der Kommission nicht von Bedeutung. Das heißt jedoch nicht, dass die Kommission der Ansicht wäre, dass man diese Aspekte vernachlässigen oder gar  ignorieren könnte. In Brüssel herrscht jedoch die Meinung vor, dass andere politische Instrumente (wie Umverteilung und Beschäftigungspolitik) in solchen Fällen eher geeignet sind, als die Wettbewerbskontrolle.

In einigen ausgewählten Fällen dürfen die nationalen Regierungen allerdings intervenieren, um ihre „legitimen Interessen“ zu schützen und Zusammenschlüsse mit Konditionen zu belegen, auch wenn diese unter die Jurisdiktion der EU-Kommission fallen (Art. 21  der European Merger Regulation, EUMR). Dabei geht es um die öffentliche Sicherheit, die Pluralität der Medien oder um nationale Aufsichtsbestimmungen. Demgegenüber müssen andere Bedenken zunächst von der EU-Kommission als „legitim“ bezeichnet werden, bevor die Staaten einschreiten können.

Die Bedenken der nationalen Regierungen werden oft mit ökonomischen  Gründen verbrämt. In einem neuen Policy Paper sind wir 22 großen Übernahmen nachgegangen, bei denen ausländische Investoren in den vergangenen 15 Jahren in einem EU-Land aktiv geworden sind und wo die nationale Regierung interveniert hat. In den meisten Fällen (14 von 22) drehte sich die Debatte um vermutete negative Effekte auf die Produktivität, um den möglichen Verlust von Arbeitsplätzen oder um die Kürzung von Forschungs- und Entwicklungsgeldern. In der Mehrheit der Fälle, bei denen ökonomische Bedenken vorgetragen wurden, kam die Übernahme letztlich nicht zustande.

Zwar lässt sich ein direkter kausaler Zusammenhang zwischen ökonomischen Bedenken und dem Schicksal eines Deals nicht immer nachweisen (die potentiellen Käufer können ihr Angebot auch einfach deshalb zurückziehen, weil sie keine Einigung über den Preis erzielt haben, um nur ein Beispiel zu nennen). Dennoch lässt sich sagen, dass die Nationalität des Käufers den Prozess spürbar beeinflusst. Dies kann zu zusätzlichen Verzögerungen führen, zu Extra-Kosten oder zu spezifischen Verpflichtungen, die von den beteiligten Parteien erfüllt werden müssen. Dies kann den kommerziellen Vorteil eines potentiell wertvollen Deals mindern.

Das Problem wird noch dadurch verschärft, dass derzeit keine Klarheit darüber besteht, wo die Grenzen des staatlichen Eingriffs liegen. Es ist unklar, welche Art von Bedenken von der Kommission als „legitime öffentliche Interessen“ betrachtet werden können. Oft gelingt es den Regierungen, den Prozess zu beeinflussen – und zwar sogar dann, wenn ihr Eingriff möglicherweise nicht mit dem EUMR vereinbar ist. Zum Beispiel können die Regierungen einen Deal erfolgreich verhindern, indem sie einfach nur drohen, sich in die geplante Übernahme einzumischen. Denn einige Unternehmen sind nicht bereit, auf das Urteil der Kommission darüber zu warten, ob das Regierungshandeln „legitim“ ist – oder darauf, dass die Kommission die (informelle) Einflussnahme vor den europäischen Gerichten anfechtet.

In unserem Bruegel-Papier kommen wir zu dem Schluss, dass ökonomische Bedenken nicht als legitime Gründe für staatliche Intervention betrachtet werden sollten. Wir werten die Literatur aus und finden kaum Beweise für Einwände, die sich auf die Nationalität des Käufers beziehen. Daraus folgt, dass EU-Mitgliedsländer nicht das Recht haben sollten, nach eigenem Ermessen Bedingungen für eine ausländische Übernahme zu stellen – etwa die Verpflichtung, einen bestimmten Anteil an Forschungs- und Entwicklungsausgaben zu halten. Denn diese Möglichkeit ist mit erheblichen potentiellen Kosten verbunden: Jede Einmischung eines Mitgliedstaates könnte die normale Marktdynamik stören, den Wettbewerb verzerren und den Wert einer Übernahme mindern. Wenn die Einschätzung der Kommission korrekt ist, trägt eine ausländische Übernahme wahrscheinlich positiv zur Wertschöpfung der europäischen Wirtschaft bei, indem sie den Wettbewerb erhöht. Diese Wertschöpfung ist jedoch nicht möglich, wenn sich die Mitgliedsstaaten einmischen und den Ausgang des Übernahmeprozesses beeinflussen.

Um diese Probleme anzugehen, die Kosten für ausländische Investoren zu senken und das Risiko von Wettbewerbsverzerrungen und von Konflikten mit nationalen Regierungen zu minimieren, sollte die EU-Kommission das Regelwerk klarer fassen, das die Grenzen für Regierungsintervention definiert. Das Ziel sollte sein, dass Regierungen und Unternehmen die Vereinbarkeit nationaler Interventionen mit der EUMR leichter abschätzen können. Zum Beispiel könnte die EU-Kommission detaillierte Richtlinien zu der Frage vorlegen, wie das öffentliche Interesse definiert wird und wie nationale Gesetze bewertet werden.


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Bruegel Annual Meetings 2020

The Annual Meetings are Bruegel's flagship event which gathers high-level speakers to discuss the economic topics that affect Europe and the world.

Topic: Energy & Climate, European Macroeconomics & Governance, Finance & Financial Regulation, Global Economics & Governance, Innovation & Competition Policy Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels
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Artificial intelligence’s great impact on low and middle-skilled jobs

Artificial intelligence and machine learning will significantly transform low-skilled jobs that have not yet been negatively affected by past technological change.

By: Sybrand Brekelmans and Georgios Petropoulos Topic: Innovation & Competition Policy Date: June 29, 2020
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The role of AI in healthcare

How can AI help us fight through a pandemic crisis?

Speakers: Dimitris Bertsimas, Georgios Petropoulos, Effy Vayena and Reinhilde Veugelers Topic: Innovation & Competition Policy Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels Date: June 23, 2020
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Biological threats and EU preparedness: How can we make the system more resilient?

Can the EU handle biological threats?

Speakers: Maria Demertzis, Magnus Normark, Ilkka Salmi, Jukka Savolainen, Anne Sénéquier and Reinhilde Veugelers Topic: Innovation & Competition Policy Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels Date: June 18, 2020
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Occupational change, artificial intelligence and the geography of EU labour markets

From 2002 up to 2009, the economies of European Union countries went through a skill upgrading, rather than a polarisation between low-skill and high-skill jobs. After 2009, this changed, with declining real wages and a significant increase in the share of workers in low-skill jobs. This assessment evaluates these changes in connection with labour market variables, population densities and the emergence of machine learning and artificial intelligence.

By: Sybrand Brekelmans and Georgios Petropoulos Topic: Innovation & Competition Policy Date: June 15, 2020
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Book/Special report

Bruegel annual report 2019

The Bruegel annual report provides a broad overview of the organisation's work in the previous year.

By: Bruegel Topic: Energy & Climate, European Macroeconomics & Governance, Finance & Financial Regulation, Global Economics & Governance, Innovation & Competition Policy Date: May 20, 2020
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Tackling the rise of cybercrime amid COVID-19 with Ylva Johansson

How can the European Union fight the cybercriminals that are exploiting the coronavirus crisis?

Speakers: Ylva Johansson, Michael Peel and Guntram B. Wolff Topic: European Macroeconomics & Governance, Innovation & Competition Policy Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels Date: May 7, 2020
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An alternative mobile operating environment?

Walking the wire: we discuss risks and benefits involved for the EU should it embark on developing a new smartphone operating system.

Speakers: Hosuk Lee-Makiyama, J. Scott Marcus, Renato Nazzini, Peter Stuckmann and Andreas Zimmer Topic: Innovation & Competition Policy Date: April 29, 2020
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Technology, data, privacy, and the fight against disease

Reconciling health and privacy needs.

Speakers: Anna Buchta, Bennett Cyphers, Simon Hania, Caroline Louveaux, J. Scott Marcus and Mikko Niva Topic: Innovation & Competition Policy Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels Date: April 22, 2020
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Policy Contribution

Racing against COVID-19: a vaccines strategy for Europe

This Policy Contribution proposes a staged support scheme to tackle the COVID-19 vaccine challenge and a moon shot programme to meet the challenge of future pandemics.

By: Reinhilde Veugelers and Georg Zachmann Topic: Innovation & Competition Policy Date: April 21, 2020
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Find my virus: Mobilising AI and big data to fight COVID-19

At this event, the panellists will discuss the role of AI and big data in the fight against the coronavirus crisis.

Speakers: J. Scott Marcus, Alex Sandy Pentland, Georgios Petropoulos and Marietje Schaake Topic: Innovation & Competition Policy Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels Date: April 2, 2020
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POSTPONED: Banking on Digital: a conversation with Ana Botin, Executive chairman of Santander Group

This event will feature a conversation between Anna Botin and Guntram Wolff on the future of the European Banking sector in face of the digital revolution.

Speakers: Ana Botin and Guntram B. Wolff Topic: Finance & Financial Regulation, Innovation & Competition Policy Location: Bruegel, Rue de la Charité 33, 1210 Brussels Date: March 25, 2020
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