Un budget pour la zone euro?

Faut-il un budget pour la zone euro ? Enfouie depuis plus de vingt ans, la question a ressurgi ces derniers mois. Visiblement, beaucoup de ceux qui croient encore à l’euro pensent que le temps des prudences est révolu et qu’il faut revisiter sans tabous les compromis sur lesquels il a été fondé.

A Maastricht, il y a vingt ans, les Etats européens s’étaient entendus sur une création a minima : une monnaie, mais sans augmentation du budget européen.  Dans les années 1970, pourtant, les esquisses de l’union monétaire à venir envisageaient un budget à hauteur de 5 à 7% du PIB. On le voyait jouer un rôle d’amortisseur automatique, à l’instar du budget fédéral américain qui, avec 20% du PIB, amortit environ un cinquième des chocs sur le revenu des Etats. Lorsqu’un Etat va mal, en effet, il contribue moins aux recettes mais bénéficie tout autant des dépenses (voir plus, si certaines d’entre elles varient avec le cycle, par exemple l’assurance-chômage).

C’est par réalisme politique que les architectes de la monnaie européenne avaient décidé de ne pas lui donner d’accompagnement budgétaire. Mais ce choix s’appuyait aussi sur la conviction que l’euro pourrait fonctionner sans lui. Un premier canal alternatif de stabilisation était supposé provenir de la capacité d’emprunt des agents privés : en cas de baisse temporaire de leur revenu ceux-ci pourraient s’endetter pour passer le cap. Le second était la capacité d’emprunt des Etats souverains : même s’il leur était imposé de ne pas dépasser un déficit de 3% du PIB, ces derniers étaient supposés disposer d’une certaine marge de manœuvre  – à condition bien sûr de partir d’avoir bien géré leurs finances dans la phase haute du cycle.

Dans la crise, les deux canaux se sont révélés inopérants. Au lieu de jouer un rôle stabilisant, les flux financiers privés ont d’abord alimenté les bulles de crédit en Europe du Sud, puis privé les banques de ces pays de tout financement, forçant les banques centrales à intervenir dans l’urgence. Parallèlement plusieurs Etats se sont trouvés coupés de l’accès au marché ou menacés de l’être, si bien qu’ils ont été contraints à l’austérité en pleine récession.

L’Union bancaire, sur laquelle vient d’être conclu un premier accord, vise à éviter pour l’avenir la corrélation des crises bancaires et des crises souveraines, et donc à réparer le canal du crédit privé. C’est une bonne chose. Reste la question de la stabilisation publique. Pour la restaurer, trois solutions sont envisageables.

La première est de revenir sur le choix de Maastricht et de créer un budget fédéral. Pierre Moscovici, le ministre des Finances, a levé un coin de voile sur les idées françaises en ce domaine : un budget qui resterait limité – certainement moins de 5% du PIB – mais qui pourrait jouer un rôle stabilisateur parce ce que certaines de ses ses recettes, comme l’impôt sur les sociétés, et de ses dépenses, comme une contribution à l’assurance-chômage, seraient très sensibles à la conjoncture. L’idée a le mérite de prendre le problème à la racine, et d’envisager franchement la création de nouvelles solidarités entre les citoyens des pays bénéficiant d’une conjoncture porteuse et ceux des pays en difficulté. On peut douter cependant qu’elle puisse déboucher rapidement sur une solution à la mesure du problème.

Une deuxième approche serait de répliquer les effets macroéconomiques d’un budget commun en créant un mécanisme de pure stabilisation. En fonction de sa situation dans le cycle, chaque pays serait alternativement contributeur et bénéficiaire. Le mécanisme devrait être conçu en sorte de ne pas comporter de biais distributifs incontrôlés et permanents. Pour une même taille, il pourrait avoir un effet stabilisateur sensiblement plus important qu’un budget. Le problème, cependant, est que le fonctionnement d’un tel mécanisme devrait reposer sur des évaluations, inévitablement fragiles, de la production potentielle de chaque pays. Le risque est que personne ne veuille fonder des transferts de plusieurs dizaines de milliards sur des évaluations techniques invérifiables.

La troisième solution serait de restaurer la capacité d’emprunt des Etats en garantissant à chacun d’entre eux un quota d’emprunts mutualisés – des Eurobonds. Chaque pays disposerait ainsi d’une marge d’émissions de ce type à hauteur, par exemple, de 20 points de PIB, qui lui permettrait d’emprunter à bon compte et de ne pas devoir immédiatement s’engager dans des politiques restrictives. Comme dans le système de Maastricht la stabilisation reviendrait aux Etats, mais ceux-ci auraient l’assurance de pouvoir jouer leur rôle. Cette solution serait a priori sans coût. Toutefois, elle reposerait sur l’émission d’Eurobonds, dont on sait qu’elle fait aujourd’hui l’objet d’un tabou en Allemagne. Elle ne jouerait, aussi, que sur un quota limité, au-delà duquel l’Etat serait contraint de faire appel à l’assistance.

Il n’y a donc pas de solution sans inconvénients. Mais il faut, déjà, se réjouir de ce que la discussion reprenne.