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François Hollande doit choisir ses contraintes

Les grammairiens s’étonneront peut-être de la lecture que le Conseil constitutionnel vient de faire du traité budgétaire européen. Certains de nos partenaires y verront sans doute une prise de liberté avec l’esprit de l’accord à 25 conclu en mars dernier à la demande de l’Allemagne. Mais la décision rendue est claire : soit la France se dote d’une règle budgétaire contraignante, de type règle d’or, et elle doit réviser sa constitution ; soit elle fait reposer le respect des normes européennes de finances publiques sur la mise en place de procédures de décision et d’exécution budgétaires, et elle n’en a pas besoin.

By: Date: August 13, 2012 Topic: European Macroeconomics & Governance

Les grammairiens s’étonneront peut-être de la lecture que le Conseil constitutionnel vient de faire du traité budgétaire européen. Certains de nos partenaires y verront sans doute une prise de liberté avec l’esprit de l’accord à 25 conclu en mars dernier à la demande de l’Allemagne. Mais la décision rendue est claire : soit la France se dote d’une règle budgétaire contraignante, de type règle d’or, et elle doit réviser sa constitution ; soit elle fait reposer le respect des normes européennes de finances publiques sur la mise en place de procédures de décision et d’exécution budgétaires, et elle n’en a pas besoin.

La distinction paraît absconse. Elle est importante. Choisir la première voie, c’est se fier à l’automaticité d’une règle numérique, avec ce que cela comporte de sécurité mais aussi de rigidité ; choisir la seconde, c’est miser sur la qualité des institutions et des procédures qui concourent à la décision, avec ce que cela implique de souplesse, mais aussi de facilités potentielles.

Sans surprise, l’Elysée a immédiatement fait le choix de cette seconde voie. La question qui se pose est désormais de savoir si la réforme sera assez ambitieuse pour assurer la crédibilité budgétaire dont la France a un besoin urgent.         

François Hollande, on le sait depuis les primaires, est un partisan de la responsabilité budgétaire. Pour en convaincre, il a misé sur l’annonce d’objectifs nominaux (3% en 2013, équilibre en 2017), dont le gouvernement a réaffirmé qu’ils étaient intangibles. En France comme dans toute l’Europe, la perspective d’une nouvelle récession vient cependant mettre en cause cette stratégie. En l’absence de croissance, ramener le déficit à 3% en 2013 demanderait selon la Cour des comptes un effort de plus de 40 milliards d’euros, sensiblement plus qu’initialement envisagé. Or on sait que l’impact récessif d’une restriction budgétaire est particulièrement fort en situation de stagnation. Il serait donc raisonnable – et conforme au traité européen – de changer de pied pour mettre l’accent sur des objectifs formulés en termes structurels, c’est-à-dire corrigés des effets de la conjoncture.

Le problème est que depuis plus d’une décennie, trop d’engagements non tenus ont ruiné notre crédibilité budgétaire. Ce qui en reste repose aujourd’hui sur le respect des 3 pour cent en 2013. Y renoncer exposerait à une crise de défiance et à une détérioration rapide des conditions d’emprunt. L’opération ne peut donc se concevoir que si le pays se dote simultanément d’un cadre de politique budgétaire exigeant.

Le premier pilier devrait en être l’élaboration d’une définition endogène de la responsabilité budgétaire. Les normes européennes – déficit structurel de moins de 0,5% du PIB, résorption d’un vingtième par an de l’excès de dette – ne sont que des repères grossiers. Il est, par exemple, sans fondement de retenir la même norme pour un pays dont les régimes de retraite reposent sur la répartition et pour un autre qui a misé sur la capitalisation. Il est plus que temps que la France délibère de ses choix inter-temporels, si possible dans un cadre pluri-partisan et, sans déboucher sur une règle numérique, en tire les conséquences pour ses objectifs de finances publiques.

Le deuxième pilier devrait être une réforme de la décision budgétaire. La gestion au jour le jour des finances publiques nous a coûté très cher : chaque bonne nouvelle sur les recettes a généralement été l’occasion d’augmenter les dépenses ou, plus souvent, de procéder à des baisses d’impôts précipitées. Pour y remédier, le parlement devrait voter en début de législature une loi pluriannuelle qui fixe pour cinq ans – sauf événement majeur – la trajectoire des dépenses en volume et le volume annuel des mesures nouvelles en matière de prélèvements obligatoires. Etablie sur la base d’hypothèses de croissance prudentes, cette programmation offrirait suffisamment de souplesse pour que le budget joue un rôle contra-cyclique, tout en incitant à gérer les finances publiques de manière soutenable. Elle devrait être complétée par une surveillance de l’exécution budgétaire, qui limite strictement les dérapages en cours d’année. Ce devrait être le rôle de la Cour des comptes.

Le troisième pilier est institutionnel. Parce qu’il contrôle aujourd’hui les hypothèses sous-jacentes aux décisions budgétaires, le ministre des Finances est en permanence tenté de miser sur l’optimisme. La multiplicité des prévisions indépendantes l’en empêche pour les prévisions économiques à court terme, mais il conserve cette dangereuse latitude pour les prévisions de recettes et les perspectives économiques à moyen terme. C’est un mauvais usage de la responsabilité politique. Il faudrait y mettre fin en confiant les hypothèses économiques et les prévisions de recettes à un comité indépendant. L’exemple du Royaume-Uni, où ce travail est effectué par les techniciens du ministère des Finances, mais sous l’autorité d’un tel comité, est à cet égard intéressant.

Libéré de l’hypothèque constitutionnelle, François Hollande a les mains libres. Mais s’il veut préserver ses marges de manœuvre économiques, il lui faut accepter de limiter l’espace du discrétionnaire, et se fixer des contraintes.  

* This article was originally published as a column for Le Monde.


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